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???????-??日本银行改革宿命：源于奇迹？

21世纪经济报道 　2005-05-23 16:07:19




　　本报评论员　南岭
　　
　　曾经创造出上个世纪七八十年代“日本第一”奇迹的银行制度，为何在泡沫经济破灭后的改革中遭遇如此多的挫折？这是当年盛极一时的“亚洲价值观”的宿命，抑或仅仅是改革者的决策和执行出了问题？比较制度研究学者　所说的“适应性进化”在银行改革中应如何体现？
　　　
　　在喋喋不休的有关改革或改革失败的消息之后，日本银行业的改革大船正开往何方？日本政府依旧不愿公开谈论最新的银行检查结果和坏账规模，外界对于改革进展知道得并不太多。距离现在最近的消息，还是东京三菱银行和日联银行将合并成为世界最大银行的并购案。
　　隐秘、疲软和永无休止的内部合并构成了日本银行业的基本特征，这些特征同时折射出了日本政治经济文化的鲜明特色。美国经济学家克鲁格曼曾说“日本的病则是慢慢消耗体力的病”。毫无疑问，这一病症也在银行改革过程中体现无遗。因此，在度过了1990年代那伤感的“失去的十年”之后，日本的银行改革很难说已经看见了曙光。
　　经过多年的改革折腾，日本政府不断注入资金之后，日本的四大银行资本充足率平均已超过10％，坏账与贷款总额之比也降到了5％以下，比几年前最糟糕时坏账占GDP10％的情况有了巨大改观。但是，日本银行业的信贷业务规模却降到了1988年来的最低水平。此外，长期通缩导致实际利率为负，信贷业务的利润贡献很微弱。整体的盈利能力依然低下，并未真正摆脱困境。
　　对于正在探索中稳步展开的中国银行改革来说，日本过去十多年的教训显然比其他国家和地区的经验有更多的参照性。正如日本前大藏省高级官员神原英资所认为的那样，“像中国正在由计划经济向市场经济转轨一样，日本也正在由‘民主社会主义’向真正的市场经济转轨。”两国的银行改革都面临着从政府对经济的深度干预模式中突围的问题。
　　曾经创造出上个世纪七八十年代“日本第一”奇迹的银行制度，为何在泡沫经济破灭后的改革中遭遇如此多的挫折？这是当年盛极一时的“亚洲价值观”的宿命，抑或仅仅是改革者的决策和执行出了问题？比较制度研究学者所说的“适应性进化”在银行改革中应如何体现？
　　
　　银行改革的“厚黑学”
　　纵观日本从1990年代起的银行改革历程，不断地拖延改革进程是一个突出的特征。改革的导火索是此前的房地产和股市泡沫破灭产生了大量的银行坏账。
　　改革的初期是由大藏省主导的，为掩饰泡沫破灭后造成的银行坏账规模，该机构先是极力缩小坏账的定义范围，规定只有贷款企业已经倒闭或者过去6个月内无法支付利息的债务才算作坏账，其次是将对银行现场检查的结果进行隐瞒，不公开给公众。这种掩耳盗铃的做法必然导致问题越积越多，情况越来越糟糕。
　　对于隐瞒的理由，大藏省的一位官员说：“我们并不想在金融市场或消费者中间制造恐慌，我们只想缓慢而平和地解决问题。不管怎样，每个人都坚信土地价格终将上涨，一切问题就会迎刃而解。”但正如后来事实所证明的，日本的经济并没有在官员们的期待中复苏，不动产和土地的价格至今仍然低迷。这一结果不是表明官员们的预期落空了，而只是表明他们一直在自欺欺人而已。
　　拖延虽然符合传统也符合官场“厚黑学”，但毕竟总有个限度。到了1990年代的中后期，银行的严重危机已经到了难以掩饰的程度，加快改革已经变得刻不容缓。但巨大的改革阻力和风险有可能迫使银行业向“相反的方向发展”。
　　1932年2月29日，日本前中央银行行长井上在东京郊区的一所小学附近被枪手刺杀了。枪手为日本铁血联盟的恐怖分子。这一事件的直接起因就是井上主张对日本银行业进行彻底的改革。银行改革者在日本的处境由此可见一斑。
　　虽然时过境迁，暗杀一类的事情已经不再流行，但改革者们所要冒的风险并未因此减少。例如，2002年秋，小泉宣布由经济财政大臣竹中平藏兼任金融大臣，竹中的改革随即落入了漩涡。
　　大学教授出身的竹中在上任后随即宣布“日本没有一家大型的银行大到不可能倒闭”。消息随即引起了股市崩盘，股指跌到了20年来最低水平。同期，日本7家主要银行的行长签署了一项联合声明，宣称如果政府实施了严苛的新银行政策，日本将出现经济灾难，并威胁如果该计划得以实施，他们将把政府告上法庭。
　　同时，自民党内部、内阁以及公众的压力也不断增大。四面楚歌之下，竹中的改革方案不得不推迟出台，内容也进行了较大修正。小泉内阁的改革形象也大打折扣。只有大洋彼岸的美国政府一直支持竹中严厉的改革方案。
　　在古典市场经济的视角下，上述现象的确不可理喻。但把这种视角机械地套用在日本身上是否合适呢？不能忘记，这个“不可理喻”的体制曾经创造了单一国家经济增长最大的奇迹。我们需要透过历史的风烟，才能把这些所谓的怪现状看个清楚明白。
　　
　　告别“明治维新”时代
　　“一个制度作为稳定的结构而存在，是由于某种社会行为方式越普遍，选择这种行为方式在战略上就越有利，从而作为一种自我约束机制固定下来的缘故。”著名日籍经济学家青木昌彦说。这一论述可以用来作为“日本式资本主义”在二战前后之所以形成的解释。
　　考察日本经济史，将发现后来被人们所熟悉的“日本式资本主义”事实上发端于二战前，并被战后的体制所延续和固定下来。而在1931年日本开始发动战争之前，日本的经济更接近于新古典经济学所描绘的纯粹市场经济。日本经济学家吉川等人指出，当时名义价格变化的幅度比战后景气时期的周期性变化幅度还要大。
　　也就是说，二战事实上成为了资本主义自明治维新以来在日本发展的一个分水岭。从此之后，政府才更加深入地开始干预经济的运行。银行制度亦是如此。
　　日本经济学家奥野正宽等人研究了这一进程。研究指出，1930年代，日本工业的重型化伴随着扩充军备的行动到来了，重型化深刻地改变了日本的经济体制。从1930年到1940年十年间，重化工在日本经济中的比重就已经超过了50％。产业结构变迁带来融资中心由证券市场转移到了银行业，同时重化工对人才的需求也使得日本的劳动市场结构发生变化，出现了终身雇佣制等劳动制度的雏形。
　　同期，日本政府出台了银行法、外汇法、重要产业统制法等法律，开始大量干预市场。对于银行业来说，银行法正式建立了以大藏省为中心的行政管制体系并限制银行业的准入。在战争期间，银行被要求给军需企业优先贷款，并采用压低存款利率的办法保证国债的发行。
　　这套并不稳定的战时体制成为了战后“日本式资本主义”正式确立的出发点。从银行业的角度来说，指定给军需公司贷款的方式也成为了后来的主银行制度的开始。
　　战后，管理日本的美国最高统帅部曾试图发展股票市场来为企业募集长期资金，最后因市场的抗拒不得不以失败告终。本来为挽救军需企业，曾成立了一个对其实施“赤字融资”计划的复兴金融公库，但这种预算软约束的体制很快在1949年美国银行家道奇实施“道奇计划”后结束了。由此，银行事实上成了日本经济复兴唯一可控制的、最重要的资金来源，并由此成为企业治理结构中的一个重要角色。
　　成也萧何败也萧何，谁又能料到，这个作茧自缚的主银行制度在创造日本经济奇迹的同时，也将把日本经济送入了长期衰退的深渊。
　　
　　主银行制度的衰变
　　在政府干预下形成的银行与企业的紧密关系是“日本式资本主义”的重要特征。以丰田汽车公司为例，1949年，为了帮助丰田汽车公司摆脱经济困境，作为中央银行的日本银行名古屋支行的行长组织了一个银行团，为丰田汽车提供贷款。银行团要求丰田汽车必须接受一个重建方案，方能获得贷款，之前的丰田公司一直有不注意需求而过度生产的毛病。应此要求，丰田公司成立了一个单独的销售公司。银行团也不断深入影响丰田的发展。
　　上个世纪60年代初，为帮助丰田公司购买美国的一条汽车装配线，日本长期信用银行为丰田公司向美国进出口银行的贷款提供了担保。帮助丰田汽车走向了成功。该时期是日本产业获得长足进步的时期，也是日本银行业与企业界之间的蜜月期，当时日本的银行信贷每年以10％的速度增长。这种状况一直持续到了1970年代末。
　　但伴随着丰田汽车等公司的成功，这些公司的自有资金已经越来越充沛，并且具备实力从国际资本市场独立融资了。银行业的角色开始变得尴尬，由于利率管制逐步放松，日本银行业长期以来赖以生存的制度开始解体了。在这种制度下，银行业依靠政府对存贷款利率双重管制形成的微小而稳定的利差空间来获利。这种深刻变化为后来的银行业持续低迷埋下了伏笔。
　　青木昌彦称主银行制度是“日本金融制度最大的特征”。在丰田公司的例子中，可以看到主银行制度的两个重要方面：一是企业在战后资金匮乏，为引进国外技术，对银行贷款的依赖程度巨大；二是银行为防止贷款风险，开始介入到企业的治理结构中去。
　　具体何谓主银行制度呢？青木昌彦等经济学家主张，主银行不仅是指在企业借款总额中所占份额最大的银行，同时更是在“结算账户”、“企业股份持有”、“公司债券发行”和“企业经营”等方面扮演重要角色的银行。
　　这种制度体现在企业的治理结构上，就形成了青木昌彦所定义的“相机性治理”。这种不同于英美公司治理的重要特征就在于企业和银行在事先就约定，在企业经营出现危机时，银行将更换公司经营层、或由银行取而代之行使管理权。
　　日本政府通过利率管制、严格分业经营以及银行业准入限制等方法保证了银行在这种制度中有利可图。在这种制度下，银行只要不断扩大企业贷款规模，就有更多的钱可赚。
　　这种功利主义和爱国主义特色浓厚的制度吻合了日本战后产业从逆境中崛起的要求，帮助创造出了日本经济的奇迹。但由于不是以利润最大化为目标、行政干预过多等原因，这种制度无疑缺乏自我更新的能力。
　　从逻辑上说，这种制度下的银行改革根本无从说起，甚至是自相矛盾的。因为该制度本来就要求银行要尽最大力量帮助企业，双方任何时候都要抱成一团，而不是各自为政。
　　
　　“东京大爆炸”失败
　　“所谓的社会制度，不是由什么人有意设计的，而是那些适应环境、社会变化的新结构不断被发现，而更为理想的结构被保存下来，即在所谓‘适应性进化’的过程中产生的。”青木昌彦认为经济体制是一个复杂系统，各种制度的互补结构具有复杂的连锁关系，革命性的变革很容易产生混沌，因此渐进式的改革优于大爆炸式的休克疗法。
　　不过，这种观点显然未被1996年的桥本首相所接受，否则就没有了后人津津乐道的“东京大爆炸”了。这是一种模仿英国的“伦敦金融大爆炸”而采取的激烈改革措施，希望通过一系列金融自由化措施，让银行与企业脱离关系，从而建立起一个既安全稳定又具“竞争性和创新力”的金融体制。
　　改革前，日本房地产泡沫和股市泡沫破灭带来的银行危机得到了全面体现。1994年12月后，日本发生了一系列金融机构挤兑风波和倒闭事件。一些日本银行在危机前同时拥有评级机构标准普尔和穆迪给予的“AAA”最高信用等级认证，被称为“6个A”银行，可在金融危机后，这些银行被纷纷降级，国际金融市场要求日本金融机构提供比其他国家高的贷款利率，由此出现了所谓的“日本利息率”。
　　为迅速摆脱金融业困境，“东京大爆炸”采取了金融机构业务自由化、资产交易自由化、加强监督体系建设和加强央行独立性等措施。这一改革获得了国际社会的广泛认同，很多日本人也为之自豪。不过改革最终却在利益集团的干扰下流产了。
　　一些从事日本金融研究的学者认为失败的原因一是经济萧条和亚洲金融危机恶化了改革环境；二是触动了各利益集团的利益；三是金融自由化导致国际金融风险骤然增大。
　　概括起来，就是日本金融市场本来就不具备欧洲和美国那样的国际竞争优势，“东京大爆炸”又抛弃了日本原来的本土竞争优势，所以失败是必然的。从制度经济学者的眼光来看，这种失败正是违背了“适应性进化”规则的结果。
　　
　　“亚洲价值观”的宿命？
　　既然渐进的改革一直如同蜗牛爬行难见成效，激进的休克疗法又被迫中止，那么什么道路才是日本银行改革的正途呢？或许这本身就是一个假问题，因为事实证明，在日本现行的政治经济体制下，日本短期内的确难以走出制度经济学家所青睐的“适应性进化”的渐进道路。
　　“小泉政府的改革甚至还不是第一幕，而只是一个小小序曲，它只是唤起了日本国民的改革意识而已。”日本前大藏省高级官员神原英资评价说。
　　神原认为，不良贷款问题表现为贷款者的问题，即商业银行的问题；而实际上是借款者的问题，即企业的问题。“实际上，进行企业改革才是解决银行不良资产问题的唯一出路。”神原说。
　　在他看来，正是占日本GDP85％、日本就业人数90％的那部分企业拖了银行改革的后腿。这些企业也正是日本主银行制度难以改革的主要阻力。他们通过执政的自民党内部派系斗争影响改革进程。在讨论银行业的债权处理和政府投入公共资金重组银行时，这些力量就开始发力了。这也就是学界常说的阻碍日本转型的政治经济“双重结构”。
　　日本经济学家伊藤元重曾用“履历现象”来解释旧制度的强大惯性力量。他用计算机键盘的字母排列来形象说明这一现象。事实上，计算机键盘的字母排列是按照“如何让人打字更慢”的原则来排列的。这是因为，计算机出现前的英文打字机是机械式的，如果打字者的击键速度很快，就会引起不同键之间的缠连而出现机械故障。打字机厂商因此就将字母排列得让人不能很快打字。后来计算机出现的时候，制造商为了能让人们很快接受新产品，不得不采用了打字机同样的键盘字母排列方式。谁要标新立异地采用科学排列生产产品，反而不能被市场接受。
　　青木昌彦进一步将这种制度惯性概括为制度的战略互补性和路径依赖性。在体制中，一种结构的比重越高，选择这种结构越有利。同时，不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史、技术、社会和经济等环境。
　　在这种状况下，日本的银行改革事实上成了无本之木，改革的阻力远远大于推动力。如果今天有人依然在问：为什么日本银行改革如此艰难？那么正确的答案或许是反问他：为什么日本能够创造经济奇迹，在战后十多年的时间里迅速成为全球第二大经济体呢？
　　或许，这就是强调国家高于个人的“亚洲价值观”的宿命吧。

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南方证券行政接管延期半年

2004-12-27 10:54:57 来源: 21世纪经济报道 作者：刘欣然 李振华


　　
南方证券近80亿元的机构债务如何处理，目前没有相对妥善的解决方案，这是导致重组一事迟迟没有获得批复，延长行政接管期限的关键因素。

　 财政部证监会银监会分歧 国开行收购前途未卜

　　从一个隆冬走向另一个隆冬，南方证券没有迎来春暖花开。

　　记者近日从权威部门了解到，南方证券行政接管的时间将延长半年。

　　一位参与处置南方证券的官员告诉记者：目前各部门的意见分歧比较大。此前外界盛传的国开行承接央行78亿再贷款、接收南方证券投行和经纪业务的方案并没有获得政府各相关部门的普遍支持。

　　南方证券在2004年1月2日被行政接管，原定接管期一年。

　　“越往后越被动”

　　处置南方证券的进程卡在机构债务的处理上。

　　知情人士透露，南方证券的窟窿是，挪用客户保证金80亿元，此项个人债务为央行提供的78亿再贷款弥补；另外机构债务120亿，由于南方证券手中的资产比如“双哈”等等，大概价值40亿50亿，因此估计南方证券净负债70亿－80亿。

　　有关南方证券的重组方案早已上报国务院，其大致框架是，由国开行承接央行为南方证券提供的再贷款78亿，南方证券的投行业务和经纪业务划转国开行，国开行成立新的证券公司，南方证券就地破产。

　　南方证券进入破产清算程序，按照“有限责任”公司的规定，意味着对机构的债务大多“烟消云散”。这显然并不容易。

　　知情人士说，南方证券近80亿元的机构债务如何处理，目前没有相对妥善的解决方案，这是导致重组一事迟迟没有获得批复，成为可能最终会延长接管期限的关键因素。

　　“这个问题(80亿元机构债务)没有定论前，南方证券估计还得维持接管的状态。”不过，知情人士说，“越往后拖(南方证券重组)越被动。”

　　南方证券内部人士透露，南方手中并没有什么值钱的资产。12月17日，哈药集团有限公司突然宣布对哈药集团(600664.SH)流通股进行要约收购，收购价5.08元。南方证券违规持有哈药集团7.56亿流通股，占总股本60.88％，占流通股比例超过93％。如此一算，南方证券将有29亿资金进帐。

　　值得注意的是，南方证券的另一重仓股哈飞股份(600038.SH)的三季度报告也显示，南方证券持有该股的流通股份13350.76万股，达到了其全部流通股的90.09％、总股本的39.58％。哈飞股份是否会向哈药集团“学习”，成为市场关注的热点。目前该股股价在8元以内。

　　另外，南方证券还拥有74家营业部，业内人士说，目前营业部普遍亏损，房子都是租的，只有一些电脑。每次处置关门的券商，将营业部托管给谁管理，都是证监会的一大难题。

　　南方证券内部人士透露，国开行对南方证券投行和经纪部门的态度是：投行部门立刻并入国开行，经纪业务“逐步”划转。南方证券的投行部门拥有8条通道，17个保荐人。

　　中信集团在南方证券重组过程中扮演的角色令外界普遍猜疑。哈药集团有限公司要进行要约收购，资金是个大问题。由中信集团旗下的香港投资银行中信资本，以及美国华平投资、黑龙江辰能投资三方出资超过20亿元，对哈药集团有限公司进行增资扩股，完成后中信资本成为哈药集团有限公司的第二大股东。

　　参与处置南方证券的一位官员说，中信与南方证券重组有“密切关系”，但他不愿透露究竟是何种关系。

　　南方证券处置呼唤市场化方式

根据记者了解，对于国开行重组南方证券，目前各个部委有着各自的立场，有的赞同该方案，有的则反对。

　　知情人士透露，虽然证监会力挺国开行重组南方证券，财政部则始终坚持按照市场化原则处置。

　　“证券投资保护基金”呼之欲出，建立这个基金的初衷就是为了建立券商的退出机制。财政部有关人士认为，处置南方证券，“该卖的卖，该向这个基金转的就转。能够市场化处置干嘛非要有政府背景的机构进入？”

　　“透明”是财政部坚持市场化处置的重要原因。

　　财政部有关人士认为，在审计的时候，“按市场化方式处置，其评估至少是透明的。按这样行政接管进行评估，南方的窟窿到底有多大，谁也说不清楚。”

　　对国有证券公司的后续风险，财政部有关人士深感担忧，“今年窟窿是80亿，明年说不定就变成800亿。”如果是非国有资本经营证券公司，“肉烂了也在明处”。

　　财政部始终坚持，应当由外资或者民营资本等非政府资本参与到南方证券的拍卖和处置当中来。

　　对于证监会来说，身处证券监管最前线，目前已经有一批证券公司关门，还有30家处于高风险名单之上。证监会目前的状况可谓捉襟见肘，如果有一家机构能够对南方证券“一锅端”，证监会当然表示欢迎。

　　据记者了解，国开行重组南方证券开出的条件是承接央行78亿再贷款，在同等条件下没有其他的竞争者。但是在处置其他关门券商时，有外资或者民营资本表示出兴趣。

　　权威人士认为，如果按照市场化方式处置南方证券，也会有非政府资本感兴趣的。“但市场化处置，将会拖很长时间”，很多债权人势必采取法律方式，这也是各部门都不愿意看到的。

　　消息人士透露，目前对国开行的重组方案说“不”的还有银监会，剩余的这80亿机构债务大部分都是银行资金，这样大的金额，银监会难以轻松对待。

　　令最高层犹豫的因素还有，国开行的业务范围本来不涉及证券，重组南方证券，目的是以78亿的成本拿到了证券牌照。如果国家批准，等于批准了混业经营，这一举措所带来的连锁反应，高层不得不三思。

　　更重要的是，作为行政接管券商的第一例，管理层对南方证券的处置方式具有一定的示范意义。怎样建立起券商市场化退市机制，不再承受国家买单的巨大的道德风险，也摆在管理层的桌面上。

　　一位官员说，由于各部门分歧较大，国务院已经协调了很多回，现在大家都等着最高层拍板，这之前，一切都存在变数。

　　国开行金融控股梦想

国开行一直怀揣着金融混业的梦想，这成为陈元挥之不去的情结。

　　1997年2月25日下午，担任高盛亚洲投资有限公司执行董事的李山，陪同高盛证券总裁为首的五人代表团到中南海紫光阁拜会时任总理的朱镕基，朱镕基力邀李山回国。1998年，已调往伦敦任高盛欧洲企业并购部执行董事的李山，借朱镕基总理在英国进行国事访问之机，将一份《中国国家投资银行筹建草案》和一份志愿回国效力的海外高级金融人才名单当面呈送到朱镕基手中，并力陈创办股份制国家投资银行。

　　国开行行长陈元早已梦想将国开行打造成为具有国际竞争力的投资银行，李山的计划与其不谋而合。数天后，李山接受陈元的邀请，从伦敦飞往北京。而此时，经国务院办公会议研究决定，同意国开行转换职能，打造成中国的旗舰型投资银行。

　　李山当即决定留在北京，甚至没有向高盛公司老板提出辞职，便投入筹建工作。陈元担任投资银行筹备领导小组的组长，李山任副组长。经过50多天的紧张工作，一份由筹备组共同起草、由陈元行长签发的《国家开发银行关于组建国家开发金融有限公司的请示》正式呈送到国务院。

　　此时，国开行甚至做了充足准备，1998年，国开行拟收购中国投资银行，中国投资银行各地拥有多家分支机构，这为国开行从事证券业务铺下了基础。

　　但是，1998年12月证券法正式颁布，明确规定银行业证券业分业经营，陈元梦想就此夭折，无奈国开行将中国投资银行出让，由光大银行整体接收。

　　但数年来，国开行一直努力寻求突破。2000年8月，经国务院同意，开发银行获得承销同开发银行有信贷关系的企业债券资格，此后，开发银行部分从事投行业务。

　　当年国开行担当10年期铁路债券和上海城投债券的副主承销商，在投行市场小试牛刀。2001年，国开行一口气参与承销四笔企业债券，总承销额24.42亿元。2002年国开行承销10亿元神华集团企业债，全年共承销企业债43亿元，占全部企业债发行的一半。

　　2003年，国开行参与12家企业债的承销，其中八家是主承销，总承销为46.72亿元。在国家发改委公布的352亿企业债中，国开行的承销量再一次排名首位。

　　国开行急于进军投行业务背后，是陈元对大金融的追求。此前，陈元亦在公开场合表示，国开行希望建立信贷融资和证券融资的双通道，为大行业、大项目、大企业提供融资策划、贷款、承销、担保、直接投资等综合金融服务。

　　但国开行政策性银行的定位，使其图谋“金融控股”的梦想备受指责。“商业性银行不能做混业经营，政策性银行反而可以混业经营。”一些券商人士说，“国开行在与券商竞争的过程中，以国家信用来做承销业务，那它和商业化的券商是不是一种公平的竞争呢？”

　　他们还抱怨，券商在作为企业债券承销商时，是不允许再做担保的，而国开行因有“国家信用”，却可以拥有国家的担保。

　　而投资银行丰厚利润使多数具有国有背景的金融企业对之觊觎已久，而目前中国的投资银行普遍规模偏小，其资本实力和资源难以与庞大的银行相比，此时进入投资银行业，未来前景广阔。

　　“光大、中信都已实质性混业经营，国开行没有理由不想成为下一个金融控股公司。”信达资产管理公司一位高管说，实际上包括国有商业银行和数家资产管理公司都在谨慎地迈出这一步。

　　“目前，券商普爆危机，此时接收一批券商，变为自己旗下证券公司，是一个不错的良机。”他说。


责任编辑：

no more bailout for bankupted financial institutions

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人民网>>新闻中心>>媒体联播>>产业媒体联播 2005年05月09日09:48



经济参考报：金融机构破产央行不再全盘买单

　　争议声中建立市场化退出机制

　　屡次为破产金融机构充当最后贷款人之后，央行开始力推金融机构市场化破产，意图摆脱破产埋单人的尴尬处境。此举的重要一步就是订立法规，使得市场化破产有法可依。

　　在刚刚过去的4月里，央行官员在多个场合提及了引人注目的金融机构破产条例。央行副行长项俊波4月26日在“2005年中国金融改革高层论坛”上表示，央行正尽快制定《金融机构破产条例》。

　　项俊波是近期在公开场合谈及该条例的最高级别的央行官员。此前，央行条法司司长陈小云在4月初透露说央行已开始研究起草金融机构破产条例。据悉，央行条法司具体负责条例的起草工作的。陈小云在向媒体披露《金融机构破产条例》的相关情况时表示，目前金融机构实施市场化破产的最大障碍是缺少明确的法律依据。

　　专家争辩是否该由央行立规

　　法学界人士对央行负责起草《金融机构破产条例》表示了疑虑。

　　“金融破产关系到重大的民事制度和金融制度，从《立法法》的角度来看，这个法规应该由全国人大来制定”，南京航空航天大学法律系孟繁超教授告诉《经济参考报》记者。

　　按照《立法法》第八条的规定，涉及民事基本制度和金融基本制度的事项，应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定。孟繁超认为，央行出台金融机构破产条例欠妥。此外，“条例”严格意义上应该由国务院颁布。

　　他认为，更重要的是，我国金融机构的破产宣告权力并不是由央行掌握。破产最终要由法院宣告，法院判案所依据是法律和行政法规。

　　我国《立法法》规定：全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件称为法律；国务院制定的称为行政法规；国务院各部委制定的称为部门规章。

　　“因此，央行制定的只是部委规章，法院审理金融机构破产案件时只参照执行部委规章，‘参照’就是可以照着做也可以不照着做。”孟繁超说。他认为，央行制定《金融机构破产条例》可能导致各地法院对金融机构破产相关问题认识的不一致。

　　“另外，有可能最高人民法院做出司法解释的时候和人民银行的规章不一样，如果发生这样的问题，法院是不会按照部门规章，而是按照司法解释审判，有可能出现矛盾。”孟繁超说。

　　其实，金融机构破产是由央行制定法规还是包括在新《企业破产法》中，争论由来已久。早在2004年，法学界和金融界针对新《企业破产法》草案就进行了争论。

　　一种观点认为，按照国际经验和目前国际组织的倡议，应将金融机构破产纳入企业破产法；另外一种观点认为，金融机构的破产涉及到存款人、债权人，在当前还没有建立存款保险机制、投资者补偿基金的情况下，金融机构破产会比一般工商企业破产更为复杂，因此提出不将金融机构列入《破产法》或者“由国务院另定”。

　　社科院金融研究所金融发展室主任易宪容更赞同前一种观点，他说：“金融机构也是企业，按照企业破产法，附加一些执行条例就可以，不需要另行立法。”

　　不过，作为金融专家，易宪容对由央行来制定条例表示理解，他认为，现在看来，券商会有一大批退市，完善金融机构退出法律刻不容缓。确实，问题券商处置过程中无法可依的软肋已经暴露出来了。记者就曾多次遇到券商债权人抱怨说处置过程不透明。易宪容认为，“由央行制定金融机构法规具有人才以及专业方面的优势”。

　　孟繁超教授说，最近银行业暴露了多起大案，四大国有银行资产多，一般不会破产，但一些小的城市商业银行或农村信用社一旦发生大案就可能导致破产。金融机构的破产风险初步显现，制定破产法规是完全必要的。

　　但他认为，金融机构有必要单独制定破产法规。他分析说，金融机构大多数是用从储户或投资者那里借来的钱从事经营活动，再者金融业对国民经济的影响以及社会秩序的稳定也非一般企业可比。另外，金融机构破产还贷的顺序和一般企业有重大不同，支付破产费用，职工劳动工资之后，一般企业是偿还国家税收，然后才是破产债权；金融机构则在偿还职工工资这一环节之后，就要保护社会公众债权人。因此金融机构并不同于通常意义上所说的企业，有必要单独制定破产法规。

　　制定条例的难题

　　这些争论无疑对《金融机构破产条例》的出台不利。央行行长周小川在去年底谈及新《企业破产法》时就曾疑虑这些争议可能导致金融企业破产规则再拖延很长时间，也会妨碍存款保险机制、投资者补偿机制的及时推进。

　　新《企业破产法》迟迟不能出台更是给条例带来了阴影。新《企业破产法》牵扯到各个方面，目前通过颇有难度。这部重要法律的草案因各方争议不能妥善解决而数次推迟审议。

　　事实上，《金融机构破产条例》的起草目前只是讨论阶段，还远没有到成文的时候。

　　“如果没有上位法作为依据，中央银行就对金融机构破产这样的重要事项制定法规是不谨慎的”，孟繁超教授说。央行制定部门规章必须要由上位法作为依据。

　　在法律结构中，所谓“上位法”，简单而言就是更高级别的法规。制定金融机构破产条例，要依据《企业破产法》。

　　央行条法司司长陈小云透露，计划出台的《金融机构破产条例》将重点关注以下几个方面：由于关系到金融稳定和社会公共利益保护，金融机构破产程序的启动应当有金融监管部门的介入；金融机构破产管理人问题。金融机构破产涉及到众多存款人利益，存款人在破产管理人选择方面应当发挥何种作用；金融机构破产重整与和解程序；破产金融机构的资产处置。

　　孟繁超提出了这样一个问题：从利益的角度来讲，作为金融业行政管理机关，央行是站在广大公民的一方还是站在金融机构一方还是作为公正的第三方呢？他认为，央行制定金融机构破产条例并不具有公正的第三方的身份。“如果《企业破产法》顺利修改完毕，在其中规定金融机构破产的相关规定由国务院授权央行制定，那么央行制定条例就有了依据。”

　　目前新《企业破产法》草案尚在争论之中。不过，央行出台《条例》的心情是急切的。央行副行长项俊波就表示，将根据《破产法》的基本原则，考虑金融机构破产的特殊性，尽快制定《金融机构破产条例》。

　　对此，孟繁超教授就建议说：“央行如果制定条例必须全方位协调，最好是和最高人民法院联合出台，这样便于操作。”

　　央行不甘再做全盘买单人

　　近两年来，央行高官多次表示：金融机构市场化退出之路肯定要走。央行已经不甘心无条件、无休止地为金融机构破产充当全盘埋单人。

　　4月29日，南方证券被正式宣布关闭。央行曾为南方证券提供80亿元再贷款以助其偿付保证金。南方证券是继大连证券、新华证券、佳木斯证券等被宣布关闭的又一家证券公司。处置这些证券公司，央行付出了巨大数额的再贷款。

　　回顾央行的再贷款史可以发现，为化解系统性金融风险，央行在近十年来曾多次对问题金融机构发放再贷款，充当“救火队”。尤其是最近的几年，股市持续低迷，问题券商难掩财务黑洞，央行不得不将“救火”的范围已经扩展到证券公司；去年，央行甚至开始“救”德隆这样的民营企业的“火”。

　　由于没有市场化破产机制，金融机构关闭往往是央行垫付。从海发行、广国投到南方证券和德隆，最后埋单人都是央行。央行再贷款属于变相的向社会发放基础货币。而这些贷款资产质量较差，其中的一大部分变成了不良贷款。央行对此已不堪重负，而且对于执掌货币政策的央行来说，这种被动投放基础货币的角色很是尴尬，外界对央行的此种做法多有非议。

　　业内人士认为，随着一部分金融机构长期积累的问题不断暴露，问题金融机构的名单还会增加，包括商业银行、城市信用社、农村信用社、证券公司、信托投资公司和融资租赁公司在内的少数金融机构将不可避免地要通过破产程序退出市场。

　　如此频繁地充当救火队员所潜在道德风险是央行最为担心的。央行行长周小川表示，市场经济中，金融企业应当有生有死，存在着优胜劣汰。如果没有优胜劣汰，就不是市场经济。因此，必须建立这样一个机制，使差的金融机构、特别是最差的金融机构能够被淘汰出局。他认为，差的金融机构能在金融体系中继续残存，就是对金融稳定最大的威胁，就是最大的不稳定因素，也会形成巨大的道德风险。当然，关闭金融机构也会产生一些问题，但不淘汰差的金融机构会带来更大范围的逆向选择。

　　金融专家指出，金融机构破产立法的提出表明货币当局寻求建立正向激励机制，“鼓励好孩子”。这意味着央行要对不停地充当救火队员说不。

　　央行早已紧锣密鼓地为金融机构市场化破产做制度准备。2004年11月，央行、财政部、银监会、证监会联合发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》，对券商破产之后个人债权的保护做出规定。

　　建立存款保险制度也已为时不远。据媒体报道，央行牵头的存款保险制度设计方案已经获国务院原则性批准，目前正由央行金融稳定局负责具体组织实施。虽然对于四大商业银行是否应同其他存款金融机构一样按同等的费率缴纳保险费，目前尚有争论。然而央行对最终达成共识态度乐观。据悉存款保险制度的有关具体步骤可能在下半年进入会签，预计年内实施的可能性很大。

　　事实上，盘子比较小的保险业已先期实行了投资者保障基金制度。2005年1月初，中国保监会发布了《保险保障基金管理办法》，要求保险公司按保费的一定比例缴纳保障基金。我国开始为保险公司的破产清算做制度准备，长期以来实行的“金融机构破产，国家财政兜底”体制在保险业被率先冲破。这些尝试将给存款保险制度提供经验。 （ 文章来源:经济参考报 作者 赵江山）



（责任编辑：梁彩恒）

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